Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2013

Tilsynsbesøg i nye rammer

Tilsynsbesøg i nye rammer

Af Morten Engberg,
Afdelingschef, Tilsynsafdelingen  

Ombudsmandens tilsynsvirksomhed har ligget i faste rammer i mange år, men i slutningen af 2012 blev den ændret på flere måder.

Grundlæggende besluttede ombudsmanden, at vi under tilsynsbesøg i højere grad skulle bruge kræfterne på væsentlige og alvorlige forhold, og at der især skulle være fokus på generelle problemstillinger. Vi gik i den forbindelse over til at bruge betegnelsen ”tilsynsbesøg” i stedet for ”inspektioner”.

Samtidig åbnede det nye Børnekontor hos ombudsmanden. Da en af Børnekontorets hovedopgaver er at foretage tilsynsbesøg på institutioner for børn og unge, fik det også stor indflydelse på ombudsmandens tilsynsvirksomhed.

Men hvad er det, ombudsmanden efter det nye tilsynskoncept helt konkret interesserer sig for under tilsynsbesøgene? I begyndelsen af 2013 besluttede ombudsmanden, at tilsynsbesøgene skulle koncentrere sig om bestemte fokusområder:

  1. Magtanvendelse og andre indgreb, herunder isolation, samt disciplinære foranstaltninger og uformelle tiltag
  2. Relationer, herunder relationer mellem personale og frihedsberøvede og andre brugere og relationer mellem brugerne indbyrdes
  3. Beskæftigelse og fritid
  4. Sundhedsmæssige forhold
  5. Sikkerheden for brugerne
  6. Undervisning
  7. Overgange mellem forskellige sektorer, f.eks. mellem kriminalforsorgen og det psykiatriske behandlingssystem.

Hvor stor betydning de enkelte fokusområder har, er forskelligt for forskellige typer af institutioner. Undervisning har f.eks. særlig stor betydning på institutioner for børn og unge. Fokusområderne blev valgt, fordi de tilsammen giver et godt billede af, om beboerne på en institution bliver behandlet værdigt, hensynsfuldt og i overensstemmelse med deres rettigheder. Men flere af fokusområderne har også betydning, når det skal vurderes, om myndigheder og institutioner overholder FN-konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Det blev der lagt vægt på, fordi ombudsmanden er udpeget til at forebygge, at denne konvention bliver overtrådt i Danmark.

Årets tilsynsbesøg i tal

Ombudsmanden afsluttede 85 sager om tilsynsbesøg i 2013.
  • 5 sager blev afsluttet med kritik og henstilling.
  • 49 sager blev afsluttet med anbefalinger mv.
  • 28 sager blev afsluttet uden bemærkninger.
  • 3 sager blev afsluttet på anden måde. I 1 sag indstillede ombudsmanden sin undersøgelse, fordi der blev rejst straffesa ger mod ansatte på institutionen, mens 2 sager angik uvarslede besøg, som af praktiske grunde ikke kunne gennemføres.
Voksenområdet
Ombudsmanden gennemførte i 2013 tilsynsbesøg i 60 forskellige institutioner. I en del tilfælde besøgte ombudsmanden flere selvstændige afdelinger i samme institution. Alle besøg var varslede.

Besøgsholdene havde samtaler med 264 brugere (indsatte, patienter, beboere etc.).

Ombudsmanden afsluttede 9 sager med tilknytning til tilsynsområdet, som ombudsmanden havde rejst på eget initiativ. Ingen sager førte til kritik.

Derudover afsluttede ombudsmanden 39 sager om selvmordsforsøg og dødsfald i kriminalforsorgens institutioner. Der var kritik i 2 sager.

5 gange orienterede ansatte hos ombudsmanden forskellige udenlandske ombudsmænd og/eller nationale forebyggende mekanismer om OPCAT-arbejdet og udvekslede i den forbindelse erfaringer.

Børneområdet
Ombudsmanden gennemførte i 2013 tilsynsbesøg i 12 forskellige institutioner mv. for børn og unge. I en del tilfælde besøgte ombudsmanden flere selvstændige afdelinger i samme institution. Alle besøg var varslede.

Besøgsholdene havde samtaler med 45 børn og unge.

Ombudsmanden afsluttede 3 sager med tilknytning til tilsynsområdet, som ombudsmanden havde rejst på eget initiativ. 1 af sagerne gav anledning til kritik.

Hvert år vælger ombudsmanden et eller flere temaer, som ud over de faste fokusområder skal have særlig vægt under årets tilsynsbesøg på institutioner for voksne. Derved kan vi sørge for, at aktuelle emner og problemstillinger kan blive undersøgt under tilsynsbesøgene. I 2013 blev der valgt to temaer: misbrugsbehandling og forebyggelse af vold og trusler mellem brugerne indbyrdes.

Ved tilsynsbesøg på institutioner for børn og unge har ombudsmanden ikke haft egentlige gennemgående temaer, men har valgt at koncentrere hovedparten af sine besøg i 2013 om børn og unge anbragt på sociale institutioner, på opholdssteder eller i plejefamilier. Ved valg af institutioner og opholdssteder har vi særligt haft fokus på institutioner og opholdssteder med intern skole.

 

EKSPERTER MED PÅ TILSYNSBESØG

Tilsynsbesøgene forløber efter et fast koncept. I enkelte tilfælde møder vi op på institutionen uden at have varslet det, men som regel får institutionens ledelse i god tid besked om, at ombudsmanden kommer på besøg. Det har den fordel, at vi kan være sikre på, at de mennesker, som vi ønsker at tale med, er til stede, og at vi på forhånd kan få de mange forskellige oplysninger, som vi har brug for til at forberede besøget. På den måde kan vi også bede ledelsen om at orientere beboerne om, at de har mulighed for at tale med besøgsholdet fra ombudsmanden under besøget. Ulempen ved at varsle et besøg er selvfølgelig, at det bliver nemmere for ledelsen at skjule ting, som de ikke ønsker, at besøgsholdet fra ombudsmanden skal få nys om. Vi tror dog ikke, at dette er noget stort problem. Vores indtryk er, at ledelsen på de fleste institutioner ikke har noget ønske om at skjule forhold på stedet, men gerne vil vise deres institution frem for ombudsmandens besøgshold.

Ombudsmanden deltager selv i nogle af tilsynsbesøgene, men i de fleste tilfælde består besøgsholdet af to jurister fra ombudsmandsinstitutionen. Ved tilsynsbesøg på børneinstitutioner deltager også en børnesagkyndig. Derudover deltager repræsentanter for DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menneskerettigheder i en del af tilsynsbesøgene. DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur er en privat organisation, der, som navnet siger, har til formål at bekæmpe tortur. Det er en lægeligt baseret organisation, der har oparbejdet en betydelig viden om bl.a. fængselsforhold, som vi jurister hos ombudsmanden kan drage stor nytte af. Institut for Menneskerettigheder har en omfattende viden om menneskeretlige forhold. Begge organisationer kan derfor komme med værdifulde input, både om generelle problemstillinger og under de enkelte tilsynsbesøg. Ombudsmanden indledte samarbejdet med DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder i 2009, da ombudsmanden blev udpeget til at forebygge, at FN’s torturkonvention bliver overtrådt i Danmark.

Samarbejdet med DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder drejer sig som nævnt ikke kun om de konkrete tilsynsbesøg. Beslutningen om de fokusområder, som er nævnt ovenfor, blev f.eks. tru.et i samråd med DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder, og de årlige temaer bliver også valgt sammen med disse to samarbejdspartnere.

 

MUNDTLIGE ANBEFALINGER

Et tilsynsbesøg starter altid med et møde med institutionens ledelse, hvor vi både drøfter fokusområder og årets temaer i relation til institutionen. Efter mødet, som ofte varer flere timer, går besøgsholdet rundt på institutionen for at se nærmere på stedet og tale med beboere. Herefter taler vi med ansatte enkeltvis for at høre deres opfattelse af, hvordan institutionen fungerer. Hvis det kan lade sig gøre (og hvis det er relevant), taler vi også med pårørende til beboere på institutionen. Desuden taler besøgsholdet naturligvis med de beboere, som har ønsket at tale med besøgsholdet.

Tilsynsbesøget slutter med et nyt møde med institutionens ledelse. Her samler vi op på de mange oplysninger, vi har fået i løbet af dagen. I mange tilfælde anbefaler besøgsholdet under mødet, at der foretages bestemte ændringer, eller at ledelsen overvejer, om der er behov for visse ændringer.

Som det fremgår, er ombudsmandens tilsynsbesøg baseret på mundtlige drøftelser. Det giver bedre mulighed for at få en ægte dialog mellem besøgsholdet og institutionens ledelse, og det kræver færre ressourcer end en skriftlig dialog. Det er også det mest effektive, fordi problemstillingerne bliver diskuteret på et tidspunkt, hvor de stadig står i frisk erindring. Det sker ikke sjældent, at ledelsen med det samme iværksætter ændringer på baggrund af besøgsholdets bemærkninger, herunder om oplysninger, som vi har fået fra beboere.

De anbefalinger, som ombudsmandens besøgshold fremsætter, kan angå vidt forskellige forhold. Nogle gange er det mere generelle forhold. Andre gange angår anbefalingerne meget konkrete forhold. På et opholdssted for unge spurgte vi f.eks., hvorfor nogle af de unges beboelsesrum var placeret i kælderen, hvilket resulterede i, at opholdsstedet på eget initiativ i stedet fik indrettet beboelsesrum på første sal.

I visse tilfælde vurderer vi, at sagen ikke kan færdigbehandles alene ved en mundtlig dialog. Så vil vi efter besøget bede institutionen om en skriftlig udtalelse, og derefter vil ombudsmanden skriftligt tilkendegive sin opfattelse af sagen. F.eks. bad ombudsmanden om en skriftlig udtalelse i en sag om magtanvendelse over for en niårig dreng. Han opholdt sig i gården på Børne- og Ungdomspsykiatrisk Center Bispebjerg og nægtede at komme indenfor til undervisningen på den interne skole. Derfor tog to ansatte fat i drengen og trak ham ind, selv om han satte sig til modværge. Ombudsmanden afsluttede sagen med en redegørelse, hvor han udtalte, at det var meget kritisabelt, at der var blevet anvendt tvang over for drengen.

Grundlaget for ombudsmandens tilsynsbesøg

Ombudsmanden gennemfører tilsynsbesøg efter ombudsmandsloven:
  • I offentlige institutioner for at bedømme, om institutionerne følger gældende ret og god forvaltningsskik. Ombudsmanden kan inddrage almenmenneskelige og humanitære synspunkter i tilsynsvirksomheden.
  • I offentlige og private institutioner, hvor mennesker er eller kan blive frihedsberøvet, for at forebygge tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (ombudsmanden er udpeget til ”national forebyggende mekanisme” i   henhold til OPCAT-protokollen – The Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment).
  • I offentlige og private institutioner, hvor børn opholder sig, for bl.a. at sikre børns rettigheder.
Disse besøgstyper kan kombineres.

På OPCAT-området udfører ombudsmanden sin opgave som national forebyggende mekanisme i samarbejde med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menneskerettigheder. DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder bidrager i samarbejdet med særlig lægelig og menneskeretlig ekspertise. Det betyder bl.a., at personale med disse ekspertiser på vegne af de to institutioner   deltager i planlægning, gennemførelse og opfølgning af tilsynsbesøg.

Ledelsen for ombudsmanden, DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder mødes mindst en gang om året for at drøfte og tilrettelægge de overordnede rammer for arbejdet. Det samarbejde kaldes OPCATrådet.

Hver af de tre institutioner har udpeget faste medarbejdere, der deltager i det løbende arbejde med selve besøgsvirksomheden, udfærdigelsen af rapporter mv. Ansatte hos ombudsmanden fungerer som sekretariat og har det overordnede ansvar for tilrettelæggelsen af arbejdet. Denne del af samarbejdet kaldes OPCAT-arbejdsgruppen.

I 2013 deltog DIGNITY i 27 tilsynsbesøg, mens Institut for Menneskerettigheder deltog i 15 tilsynsbesøg.

Ombudsmandens børnesagkyndige deltager i børnetilsynsbesøg.

Læs mere på ombudsmanden.dk.

UKLARE AFTALER PÅ MISBRUGSINSTITUTIONER

Som nævnt ovenfor var misbrugsbehandling et gennemgående tema i 2013, og derfor besøgte vi 13 institutioner for misbrugsbehandling. En tilbagevendende problemstilling var, at institutionerne havde indført forskellige restriktioner over for beboerne af behandlingsmæssige grunde. De fleste steder var der f.eks. regler om, at personalet kunne ransage beboernes værelser, og at personalet kunne forlange, at beboerne skulle aflægge urinprøver eller en alkoholtest. Mange steder var der indført begrænsninger i beboernes muligheder for at bruge mobiltelefon eller computer, og et enkelt sted var beboernes mulighed for at se tv betydeligt indskrænket. En del steder var der også indført restriktioner på den personlige frihed, f.eks. således at beboerne først kunne komme uden for institutionen, når de havde været stoffrie i 30 dage, og i begyndelsen kun når de var sammen med en ansat. Restriktionerne hvilede ikke på regler i lovgivningen. I stedet forklarede mange af misbrugsinstitutionerne, at de havde indgået en frivillig aftale med beboerne om, at de kunne bruge disse restriktioner. Beboerne, som vi talte med, vidste gennemgående godt, hvilke restriktioner de kunne blive udsat for. Men i en del tilfælde var beboerne usikre på, om de selv havde indgået en aftale om, at misbrugsinstitutionen kunne anvende disse restriktioner. De steder, hvor det var relevant, anbefalede besøgsholdet derfor, at institutionerne sørgede for at indgå klare, skriftlige aftaler med hver enkelt beboer, inden beboeren flyttede ind på institutionen, om, hvilke restriktioner der kunne anvendes over for ham eller hende. Det burde samtidig fremgå af aftalen, hvilke konsekvenser det kunne få, hvis beboeren brød aftalen, f.eks. at behandlingen eventuelt ville blive stoppet.

Som følge af at vi på voksenområdet havde valgt misbrugsbehandling som tema i 2013, aflagde vi også to tilsynsbesøg på opholdssteder for børn og unge med misbrugsproblemer. Nogle af de retlige problemstillinger, der knytter sig til misbrugsbehandling af børn og unge, f.eks. aflæggelse af urinprøver, er anderledes end på voksenområdet, fordi institutionerne ikke som på voksenområdet kan indgå aftaler med børnene/de unge. Denne problemstilling har ombudsmanden påpeget over for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, og der er som følge heraf nedsat et udvalg, der skal se på anbragte børn og unges rettigheder. Udvalget og baggrunden for, at det blev nedsat, er nærmere omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 2012, side 67-69.

Et andet problem, vi stødte på, angik misbrugsbehandlingen af varetægtsarrestanter. Efter lovgivningen skal varetægtsarrestanter have mulighed for gratis behandling mod stofmisbrug. Men i praksis var der ingen af de arresthuse, som vi besøgte, der tilbød anden form for behandling end motivationsbehandling, som går ud på at motivere misbrugeren til at indgå i et behandlingsforløb. Grunden til, at arresthusene ikke tilbød anden behandling, var praktiske problemer, bl.a. at man ikke vidste, hvor længe varetægtsarrestanterne skulle sidde i arresthuset, hvilket gjorde det svært at tilrettelægge et egentligt behandlingsforløb. Denne problemstilling vil vi snart drøfte nærmere med kriminalforsorgen.

 

INSTITUTIONER MANGLEDE VOLDSPOLITIK

Det andet tema for tilsynsbesøg på institutioner for voksne var som nævnt forebyggelse af vold og trusler mellem beboere eller indsatte. Vi tog dette tema op, fordi det naturligvis er meget voldsomt at blive udsat for f.eks. et overfald, mens man er frihedsberøvet, og desværre har kriminalforsorgen i de senere år oplevet en stigning i omfanget af vold og trusler mellem indsatte. Under tilsynsbesøgene viste det sig, at man mange steder var meget opmærksom på at forebygge vold og trusler mellem beboere eller indsatte, men det var til gengæld ikke alle steder, der var udarbejdet en egentlig voldspolitik, som fastlægger, hvad man konkret gør på den enkelte institution for at forebygge vold og trusler mellem beboere eller indsatte. De steder, hvor det blev anset for relevant, anbefalede vi derfor, at der blev udarbejdet en voldspolitik. Det var i øvrigt ikke kun under tilsynsbesøg, vi var opmærksomme på spørgsmål om vold og trusler mellem beboere eller indsatte. I 2013 rejste ombudsmanden således på baggrund af presseomtale en sag om et voldsomt overfald på en indsat i Statsfængslet i Ringe.

 

OPLYSNINGER OM HELBREDSFORHOLD

Under et tilsynsbesøg kan besøgsholdet godt interessere sig for emner, som hverken har noget med fokusområderne eller de årlige temaer at gøre, hvis der er en konkret grund til det. F.eks. begyndte vi i 2013 at indsamle oplysninger om de blanketter, som bruges i arresthusene, når de indsatte giver samtykke til, at oplysninger om deres helbredsforhold gives videre til andre institutioner. Besøgsholdene var blevet opmærksomme på, at blanketterne var meget forskellige; og der var tvivl om, hvorvidt de levede op til lovgivningens krav. Efter at have indsamlet forskellige blanketter tog ombudsmanden spørgsmålet op i 2014 på et af de faste møder med Direktoratet for Kriminalforsorgen. Direktoratet vil udarbejde en standardblanket, der opfylder lovens krav.

Nogle gange er det nødvendigt at søge lovgivningen ændret for at løse de problemer, som kommer frem under tilsynsbesøgene. F.eks. afdækkede ombudsmanden under besøg på psykiatriske afdelinger et problem for mindreårige patienter, som vi har drøftet med Sundhedsministeriet. Psykiatriske patienter, der er mindreårige, er ikke beskyttet af retssikkerhedsgarantierne i lov om anvendelse af tvang i psykiatrien, hvis deres forældre har givet samtykke til, at der kan bruges tvang i forbindelse med behandlingen af deres sygdom. De kan f.eks. ikke klage over, at de er blevet udsat for tvangsbehandling. Sundhedsministeriet har givet tilsagn om, at der vil blive fremsat et lovforslag, så disse patienter bliver bedre sikret.

Omlægningen af ombudsmandens tilsynsvirksomhed er nærmere beskrevet i ”Rapport om Folketingets Ombudsmands tilsynsbesøg”, der fungerer som et dagligt arbejdsredskab for vores tilsynsbesøg. Rapporten ligger på ombudsmanden.dk.

LÆS OGSÅ:

Hvad førte tilsynsbesøgene til?
Tilsynsbesøg på voksenområdet i 2013
Tilsynsbesøg på børneområdet i 2013
Tilsynsbesøg på handicapområdet i 2013
Tilsyn med tvangsudsendelser af udlændinge i 2013