Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2013

Orden i sagerne

LIsbeth Adserballe

Orden i sagerne

Af Lisbeth Adserballe,
Kontorchef, Område 1 

Sagen i Udenrigsministeriet i efteråret 2013 om rejseregler i organisationen Global Green Growth Institute (GGGI) viser noget om den store betydning, det kan have, hvis en myndighed ikke sørger for at have orden i sine sager. Den manglende journalisering af referater fra bestyrelsesmøder i GGGI bevirkede, at der blev givet forkerte oplysninger til Folketinget om, hvorvidt udviklingsministeren havde godkendt rejseregler for organisationen, og udviklingsministeren måtte gå af som minister. Udenrigsministeriet foretog på baggrund af sagen en grundig undersøgelse af sagsforløbet, der bl.a. mundede ud i, at ministeriet besluttede at fremskynde implementeringen af et nyt elektronisk sags- og dokumenthåndteringssystem (ESDH-system), som skulle gøre det lettere at identificere akter og fremme bedre og mere automatisk arkivering.

Indtil den 1. januar 2014 var der ikke almindelige regler i lovgivningen om, at forvaltningsmyndigheder havde pligt til at foretage journalisering af deres dokumenter. Det fulgte dog af udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, at en myndighed som følge af god forvaltningsskik burde journalisere ind- og udgående post umiddelbart efter henholdsvis modtagelsen og afsendelsen. I den nye offentlighedslov, som trådte i kraft den 1. januar 2014, er det nu fastsat, at forvaltningsmyndigheder har pligt til at journalisere visse dokumenter. Formålet er primært at understøtte lovens offentlighedsprincip, men journalisering kan også tjene en række andre formål, f.eks. kontrol, dokumentation, bevaring og hensynet til at have overblik over egen praksis.

GGGI-sagen er et eksempel på, at relevante dokumenter ikke har kunnet identificeres på grund af manglende journalisering. Hos Folketingets Ombudsmand ser vi også ofte sager, hvor manglende, utilstrækkelig eller forkert journalisering eller anden form for ”rod” i sagerne hos myndighederne giver problemer i forhold til at overholde de forvaltningsretlige regler.

De fleste myndigheder er i dag overgået til elektronisk sags- og dokumenthåndtering, og papirer kan derfor ikke blive væk på samme måde som før. De senere års praksis viser dog, at mange af de forhold, som tidligere gav anledning til problemer, også kan være aktuelle i den elektroniske verden.

 

ORDEN SOM FORUDSÆTNING FOR OFFENTLIGHED

I en ældre sag havde en journalist søgt aktindsigt hos DSB i dokumenter vedrørende DSB’s leje af færgerne Ask og Urd (FOB 1993.294). DSB gav aktindsigt i dokumenterne gradvist ad .re gange. Efter hver gang erklærede en rederichef i DSB, at ”ham bekendt” havde journalisten nu set alle papirer i sagen. Kun på grund af journalistens insisteren på, at der måtte være flere dokumenter, blev flere fundet frem. Ombudsmanden udtalte, at DSB fra starten burde have foretaget en gennemgang i samtlige kontorer, der kunne tænkes at opbevare dokumenter i sagen, da der ikke fandtes noget centralt arkiv.

I en lidt nyere sag blev ombudsmanden opmærksom på, at en kommune muligvis havde fortiet eller benægtet eksistensen af dokumenter, som en borger havde søgt indsigt i (FOB 2001.598). Under sin undersøgelse fik ombudsmanden bekræftet mistanken, og sagen gav anledning til skarp kritik. Kommunens manglende omtale af dokumenter i svar på anmodninger om aktindsigt anså ombudsmanden for ”overordentlig kritisabel”, og et (andet) svar om, at der ikke fandtes yderligere dokumenter i sagen, anså ombudsmanden for en ”klart utilstedelig fortielse og benægtelse” af et dokuments eksistens.

Selv om retten til aktindsigt er uafhængig af, om dokumenter er journaliseret eller ej, illustrerer sagerne, at journalisering kan forebygge, at dokumenter bliver glemt eller overset, når der skal træ.es afgørelse om aktindsigt. Herudover medvirker journalisering til at sikre, at den, der søger om aktindsigt, ved hjælp af aktlisten kan kontrollere, at ingen dokumenter er blevet undertrykt eller glemt. Det er vigtigt at være opmærksom på, at den nye regel i offentlighedsloven om, at en anmodning om aktindsigt kan afslås, hvis ”behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug”, ikke kan anvendes, hvis ressourceforbruget skyldes, at forvaltningsmyndigheden har undladt at foretage fornøden journalisering.

 

JOURNALISERING GIVER MULIGHED FOR DOKUMENTATION

Ordentlig journalisering kan også tjene til at give myndigheden et overblik over sagens hidtidige forløb, ligesom journaliseringen i tvivlstilfælde kan dokumentere, om ind- og udgående post er henholdsvis modtaget og afsendt. I denne henseende tjener rigtig journalisering samme hensyn som f.eks. pligten til at tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke fremgår af sagens dokumenter.

En boligstøttemodtager klagede til ombudsmanden over, at han skulle tilbagebetale boligstøtte (FOB 2001.539). Han forklarede, at han havde orienteret socialkontoret skriftligt om den indkomststigning, der senere førte til kravet om tilbagebetaling. Socialcentret hævdede, at det ikke havde modtaget brevet. Ombudsmanden udtalte, at det var kritisabelt, at socialcentret ikke konsekvent havde journaliseret den indkomne post, herunder noteret samtlige breve på sagens oplysningsark. Selve spørgsmålet om, hvorvidt boligstøttemodtageren havde orienteret socialcentret om indkomststigningen, var et bevisspørgsmål, som ikke kunne afklares af ombudsmanden.

 

ORDEN SOM FORUDSÆTNING FOR KONTROL

I en anden sag havde en journalist bedt Udenrigsministeriet om aktindsigt i ministeriets dokumenter om involvering i danske erhvervsfremstød i Irak i perioden 2000-2003 (FOB 2006.556). De relevante dokumenter lå ikke i en samlet sag, men i forskellige sager hos ministeriet, og ministeriet gav kun aktindsigt i nogle af dokumenterne. Journalisten bad derefter om at få en liste over alle de dokumenter, der var omfattet af hans anmodning. Det afslog Udenrigsministeriet, med henvisning til at ministeriet ikke havde sådan en oversigt, og at ministeriet ikke umiddelbart havde mulighed for at trække en oversigt via journalsystemet. Ombudsmanden udtalte, at ministeriet dels måtte kunne fremvise en oversigt over alle dokumenter, der var omfattet af anmodningen, og dels give en forklaring i de tilfælde, hvor der var givet afslag.

Sagen viser, at det kan være svært for bl.a. ombudsmanden at føre kontrol med myndighedernes afgørelser, hvis deres systemer ikke understøtter, at der kan trækkes såkaldte aktlister på tværs af sager.

En beslægtet problemstilling var i spil i en sag fra 2010, hvor en journalist bad om aktindsigt i materiale fra regeringens såkaldte Vækstforum om folkeskolen (j.nr. 2010-2605-7010). Både Statsministeriet og Undervisningsministeriet havde medarbejdere, der var knyttet til sekretariatet for Vækstforum, og journalisten søgte om aktindsigt hos begge ministerier. Det blev i sagen lagt til grund, at Vækstforum var en selvstændig myndighed, og sekretariatet for Vækstforum traf derfor afgørelse om aktindsigt i de dokumenter, der var i Vækstforums besiddelse. Efterfølgende traf også Undervisningsministeriet afgørelse. Ud fra formuleringen af ministeriets afgørelse fremstod det, som om ministeriet ikke alene havde forholdt sig til sine egne akter, men også til de akter, som var i Vækstforums besiddelse, og som der allerede var tru.et afgørelse om. I det hele taget tydede forløbet i sagen på, at der ikke var trukket klare grænser mellem Undervisningsministeriets medarbejderes arbejde i sekretariatet og det øvrige arbejde i ministeriet, og at der heller ikke var styr på, hvor sagens akter hørte hjemme. Ombudsmanden måtte på den baggrund opgive at prøve sagen.

 

NÅR DOKUMENTER IKKE GEMMES

I en usædvanlig sag glippede det med at få journaliseret et centralt dokument: To journalister bad om at få lov til at se den drejebog, som daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen ifølge en portrætbog havde medbragt på sin første dag efter regeringsdannelsen i 2001 (FOB 2005.474). Statsministeriet bekræftede, at statsministeren havde afleveret en stor bunke papirer til departementschefen, men materialet var aldrig ”indgået” i ministeriet. Ministeriet afslog aktindsigtsanmodningen, med henvisning til at papirerne ikke kunne lokaliseres i ministeriet. Ombudsmanden spurgte Statens Arkiver, der mente, at ministeriet burde have bevaret de omhandlede dokumenter. På den baggrund udtalte ombudsmanden, at ministeriet havde pligt til at bevare dokumenterne, og at hvis et dokument i henhold til arkivlovgivningen ikke må kasseres, har en myndighed pligt til så vidt muligt at rekonstruere dokumentet, når det konstateres, at det er væk.

Det må antages, at det i 2001 ville have været god forvaltningsskik at journalisere drejebogen, og i dag ville journaliseringspligten følge direkte af reglen i offentlighedslovens § 15. At der nu er egentlige lovregler om journaliseringspligt, vil formodentlig skærpe myndighedernes opmærksomhed på, hvad der skal journaliseres og dermed bevares på sagerne.

En anden sag (FOB 2008.399), som ombudsmanden tog op på eget initiativ, kan også illustrere dette: I forbindelse med strukturreformen, hvor landets 14 statsamter blev sammenlagt til fem statsforvaltninger, blev der udarbejdet nye vejledende retningslinjer for kassation. Det fremgik, at sociale sager skulle kasseres, et år efter at de var oprettet. Ombudsmanden udtalte, at det var en fejl, når statsforvaltningerne kasserede sociale sager, hvis alder var beregnet efter oprettelsesåret. Ombudsmanden støttede sig til en udtalelse fra Statens Arkiver, som skrev, at en sags alder skal regnes fra det år, hvor den er afsluttet. Desuden udtalte ombudsmanden, at det som udgangspunkt ikke var tilstrækkeligt at bevare sagsakter i et år, da originale sagsakter først kan kasseres, når der ikke længere er et retligt eller administrativt behov for dem.

 

KRAV TIL JOURNALSYSTEMER

I offentlighedslovens § 15 er det fastsat, at journalsystemer skal indrettes, så de indeholder oplysninger om dato for dokumenternes modtagelse eller afsendelse samt en kort tematisk angivelse af det enkelte dokuments indhold. Herudover er der ikke fastsat nærmere krav til journalsystemers indretning eller regler om, hvordan journaliseringen nærmere skal foregå.

Offentlighedslovens § 15

”§ 15. Dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form.
 
Stk. 2. Et dokument omfattet af stk. 1, som forvaltningsmyndigheden har modtaget eller afsendt, skal journaliseres snarest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.
 
Stk. 3. Journalsystemet skal være indrettet således, at det indeholder følgende oplysninger om de dokumenter, der journaliseres:
1) Dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse.
2) Kort tematisk angivelse af dokumentets indhold.
 
Stk. 4. Pligten til at journalisere efter stk. 1-3 gælder for statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af § 2 og kommunale og regionale enheder,   der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning.
 
Stk. 5. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om helt eller delvis at undtage forvaltningsmyndigheder m.v., der er omfattet af stk. 4, fra pligten til at journalisere.
 
Stk. 6. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at pligten til at journalisere efter stk. 1 og 2 også skal gælde for kommunale og regionale enheder samt selskaber m.v., der ikke er omfattet af stk. 4.”

Ombudsmanden har dog tidligere udtalt, at et journalsystem skal medvirke til at sikre, at sagerne bliver ekspederet, og at dette sker inden for rimelige tidsmæssige rammer. Det var ikke tilfældet, da Arbejdsskadestyrelsen journaliserede en klage på en forkert sag (FOB 2012-4). Som følge af fejlen blev klagen ikke behandlet på den rigtige sag i næsten et år. Derimod blev klagen behandlet som en genoptagelsesanmodning i en anden borgers sag.

Indretningen af journalsystemet var også et problem i en anden sag, hvor et universitet kun havde mulighed for at søge efter sager med angivelse af ansøgerens personnummer og bl.a. ikke kunne søge efter sager om et bestemt emne eller en konkret bestemmelse i SU-lovgivningen (FOB 2006.390). Da universitetet således ikke umiddelbart havde mulighed for at finde sammenlignelige sager, mente ombudsmanden, at det kunne være vanskeligt at overholde den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning.

 

DA TAMILSAGEN FORSVANDT

Som det er fremgået, er manglende orden hos myndighederne ikke bare en dårlig vane, men også et problem, der kan gøre det svært at leve op til regler og god forvaltningsskik. Der kunne nævnes mange flere eksempler, og derudover er der med stor sikkerhed mange flere, som aldrig kommer til ombudsmandens kendskab. Men hvad med ombudsmanden selv? Er der altid styr på sagerne her?

Det nytter naturligvis ikke at svare ja på dette spørgsmål, for også hos ombudsmanden sker det jævnligt, at ældre papirsager efterlyses, for så – som regel – at dukke op på ny.

Et prominent eksempel på en sådan sag er tamilsagen, hvor ombudsmanden afsluttede sin undersøgelse i 1989. Da rigsretssagen var afsluttet i 1995, var alle de væsentligste dokumenter imidlertid væk. De blev efterlyst i huset, og der blev ledt, indtil sagen en dag flere år efter pludselig dukkede op. I 2012 overgik ombudsmandsinstitutionen til et fuldt digitaliseret sags- og dokumenthåndteringssystem, så lige den slags fejl sker nok ikke igen. Som flere af de nævnte sager viser, er det dog ikke nok at have et ESDH-system. At holde orden i systemet kræver også en høj grad af datadisciplin blandt medarbejderne. Systemer er ikke bedre end det, man fodrer dem med!

Ombudsmandens IT-notat

Ombudsmanden har i de senere år behandlet en del sager, hvor IT har spillet en central rolle, og hvor vi desværre har måttet konstatere, at IT-løsninger ikke har levet op til de forvaltningsretlige krav. På ombudsmandens hjemmeside findes et notat, der giver overblik over problemerne på dette område, som ombudsmandens praksis har afdækket.

Hovedbudskabet er, at de forvaltningsretlige krav gælder, uanset hvorledes en forvaltningsmyndighed rent administrationsteknisk løser en opgave. De almindelige regler, som myndigheden skal overholde, gælder således stadig, når computer afløser papir. En anden væsentlig pointe er, at det er den enkelte myndigheds ansvar, at dens løsninger lever op til de forvaltningsretlige krav – og myndigheden har dette ansvar, selv om den har valgt en standardløsning, som viser sig at være utilstrækkelig. Dette gælder også, hvis leverandørerne af IT-løsninger slet ikke udbyder en løsning, som kan opfylde kravene.

Notatet findes på http://www.ombudsmanden.dk/om/formidling_og_viden/publikationer/notater/pdf_2014_1/